许韦婷:「内阁制」真的推不动改革吗?

李登辉和孙文一样是政治阴谋家而已。

http://whogovernstw.org/2014/06/30/wei-ting-syu1/
「内阁制」真的推不动改革吗?
◎ 许韦婷

前总统李登辉在上周(6/18) 接受《财 讯》的专访,回应记者询问台湾应该​​采内阁制还是总统制时表示:「台湾要改革的时候,如果没有一位总统来推行,用『内阁制』根本推 不动……在民主的基础下,总统制比较能够大力推动改革。」此举不仅是泼了最近重抛内阁制议题的民进党一桶冷水;也否定了2006 年回应红衫军倒扁运动时,鼓吹以内阁制解决乱局的自己。不过,撇开李前总统对宪政体制的思考如此「弹性」的态度不谈,「内阁制」究竟是否相对于「总统制」 较推不动改革工作?或许这几年为了推动「碳税」这个重大改革,而引起政坛相当大波澜的澳洲,可以给从未实施过内阁制的台湾一些参考。

Parliament of Australia

工党执政拉开澳洲环境政策改革序幕

澳洲在许多台湾人的印象里,是个相当注重环境保护的国家,但如果检视它对全球暖化所带来的「贡献」,大概会让很多人吓一大跳。二氧化碳目前被广泛 地认为是造成全球暖化的元凶,而澳洲在经济暨发展组织国家中,二氧化碳总排放量的排名不仅高居第二,在人均排放量更居于首位。但即使如此,澳洲政 府一直到2007 年工党执政,陆克文(Kevin Rudd) 担任总理后,才正式签订京都议定书,认真面对碳排放的问题,并开启一系列的改革方案,以达成2020 年前须减少5% 碳排放量的目标。然而,其中一项改革方案,碳税,却在澳洲政坛卷起千堆雪,且一直到笔者完稿前,仍未止息。

广义而言,「碳税」指的是为抑制碳排放量所开征的相关税收,除了可以直接弥补排放二氧化碳的相关产业所带来的外部成本,也可以促使产业改善相关设 施,降低碳排放的同时也降低企业成本,并使得国家整体的碳排放量能的成长能因此趋缓甚至下降。陆克文在2010 年所推出的「资源超额利润税」 (Resources Super Profits Tax) 即为澳洲第一个「碳税」,向消耗非再生能源的产业获利开征高达40% 的税率。然而,此项改革方案提出后,不仅造成Rio Tinto 和BHP Billiton 两家矿产龙头公司的股价暴跌,许多投资项目更被矿产公司以报复性的姿态宣布中止。由多家矿产公司组成的「澳洲矿业联合会」(Minerals Council of Australia) 更在短短六周内投入约6.6 亿台币的费用大打宣传战,严厉抨击此项改革不只重挫矿业,也将重挫澳洲经济。但事实上,被此项改革重挫的并非矿业,而是原有极高声望,民调一度高达73% 的陆克文。工党内部一些不满陆克文领导风格的大老们,以回应民意为由,借机发动党内改选,拥戴当时的副总理吉拉德(Julia Gillard),陆克文只能在镜头前含泪交出领导权,成就澳洲历史上第一位女总理的出现,矿业的宣传战亦旋即停止。

绿党的支持将改革往前再推一步

吉拉德甫上台,即宣布将重启「资源超额利润税」的谈判,并在上任八天后即宣布推出「矿产资源租赁税」(Mineral Resources Rent Tax) 取而代之,税率将因此下降到30%,并且只向铁矿和煤矿开征。此举受到包含Rio Tino 和BHP Billiton 两大龙头矿业公司的正面回应,但仍无法消弭民间对于「政变」的质疑。因此,吉拉德不得不在上任不到一个月的时间,即宣布提前大选以获得更多的正当 性。然而,选举结果却不如所愿,工党在众议院流失13 席席次,无法组成多数政府,最后是在绿党和三位独立议员的支持下,组成联合政府,勉强维持工党的执政权。为了回应绿党的支持,吉拉德撕毁选举时对于选民的 承诺,推出争议性更大的「固定碳税政策」 (Fixed-price Carbon Tax),对每年碳排放超过25,000 吨的企业,开征每吨约650 元台币的高税率。

矿业面对第二项改革,除了持续中止投资的策略外,更大量裁员以降低开销。吉拉德原本就不高的支持率因此政策持续下滑,让从未放弃夺回领导权的陆克 文有机可乘,发起三波挑战,最后在去年六月,也就是被「逼宫」的三年后,成功回锅担任总理。陆克文再次上台的第一个重大决策,即宣布提前一年废止 「固定碳税政策」,采用以市场为基准的「浮动碳税」,征收价格降至每吨约180-300 元台币,希望借此挽回工党流失的民意,在大选后仍能保住工党的执政权。不过,陆克文在上任三个月后再次失去权力,被主张完全取消碳税的艾伯特(Tony Abbott) 取代,澳洲政治权力向右移交到自由党手中。

自由党执政慢下改革的脚步

为了兑现竞选承诺,艾伯特上台后即积极采取行动废止碳税。且为了永绝后患,他不只是要废除吉拉德的碳税,也将废止与碳税相关的六部干净能源法案 (Clean Energy Acts)、气候变迁管理局法(Climate Change Authority Act),以及干净能源公司法(Clean Energy Finance Corporation Act)。但由于自由党尚未在参议院取得多数席次,因而使得相关法案的废止动议被工党与绿党联手挡下。特别是干净能源公司法,更被参议院两次拒绝,构成总 理宣布解散参众两院、提前大选的条件。但因推出删减大量社会福利相关预算,而声望大跌的艾伯特不敢理会工党与绿党的叫阵,而是积极与即将在七月上 任,并掌握四席参议员票数的矿产大亨帕尔默(Clive Palmer) 交涉,最后终于在周四(6/26) 取得支持,预计将在两周内成功废止争议多时的碳税。

「图为澳洲国会,在内阁制下,也是政府的所在地,更是全国政治的中枢。」

虽然故事即将画下句点,但碳税这项牵连四任总理的重大改革,并未因为这些波折而被完全抹灭。第一阶段的矿税并未取消,原先反对的声浪因固定碳税而 转移;固定碳税虽即将下台,但因帕尔默不支持废止干净能源公司法、气候变迁管理局法,也不愿参与再生能源目标计画的变更,碳税仍将被间接实施。此 外,即使艾伯特政府多次公开质疑气候变迁的严重性,但仍无法扭转陆克文第一任总理期间所立下的环境政策,澳洲已成为全球气候变迁行动不可或缺的一 环。而这些改革成果,正是在内阁制的议会里完成。且相当值得注意的是,像绿党和帕尔默党这样仅有少数席次的小党,在整个改革历程中,竟然是相当关 键的要角,促使或抑制政策的改变,让改革可以持续。另一个值得借镜的是,在推动改革的过程中,如果无法和人民充分沟通,即使改革有益于国家长远的 发展,改革者仍有可能因此付出失去政权的代价。

除了改革,还有「责任政治」

回到本篇最初想要解答的问题:内阁制真的推不动改革吗?从前述的例子来看,这个答案是否定的。在实施内阁制澳洲,改革的路上虽然充满荆棘,但最终 还是把路走出来了。且相较于总统制,内阁制下的政府,相当仰赖民意的支持。不仅政府组成时须取得代表多数民意的众议院过半席次,开始执政后如果忘 却民主的真意,没有和人民充分沟通,不仅推出的法案无法通过,总理也有可能因为失去党内威信被换下来,或是不得不宣布解散国会重新改选,让人民来 决定还要不要他们继续执政。总统制则较不能如此快速地反映民意,包括经过多次修宪已经向总统制倾斜的台湾也是如此,否则怎能让支持率已经掉至 9.2% 的马总统,仍能一意孤行地推动自己喜好的政策呢?

试着想像一下,如果台湾实施类似澳洲的内阁制,把立法院里经由政党票产生的不分区立委们独立成为另一个「参议院」,由选民就候选人投票选出的分区 立委们成立「众议院」,且如果众议院像现在一样是国民党掌握多数,那政府将交由国民党立委们组成,并由担任党主席的马英九(但前提是他必须同时是 选区选出来的立委) 出任总理,处理国家大事。那么,当马政府提出的服贸协议在众议院通过,送到参议院复审,却连续两次都被否决,甚至遭遇像三月底那样50 万人上街头的民间反弹时,那么解决方法就会比现今台湾的宪政体制多出两个选择。一是国民党内部为了抚平民怨,直接换掉党主席,也顺便把总理换掉,并且由新 任总理和反对阵营重新谈判,找出台湾可以接受的最佳方案。另一个选择是,因为马政府认为上街头的只有50 万,其实绝大多数沉默的台湾人都是赞成他的「改革」方案的,那他可以选择解散两院,重新选举,让人民用选票来表示对他的支持。

当然,这只是一个很粗糙的想像而已,但如果和三月反黑箱服贸运动发生后,政府所做出的反应相比较,不难看出现今台湾所采用的宪政体制,难以要求政 府即时为民意负责,反而让政府有孤注一掷的空间。因此,当内阁制与总统制其实都是可以推动改革的制度时,接下来我们可以考虑的,或许是那种制度更 能充分发挥「责任政治」的精神,促使政府的施政能真的向人民负责,并且在推动「改革」的过程中,仍有动力要和人民沟通,而不是政府自己说了算。毕 竟,有时候政府想推动的「改革」并不是人民需要的,甚至是伤害国家的,这几年的台湾人应该有很深刻的感触。那么,台湾究竟需要的是维持现在的宪政 体制,还是修宪改成内阁制或总统制呢?这不应该只是李前总统一个人要回答的问题,也是每个台湾人应该思考的问题。

作者目前任职于澳洲绿党州议员Jamie Parker办公室,但此文仅代表作者个人观察。

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