叶耀元:总统制、半总统制、内阁制?台湾到底需要什么样的宪政框 架?

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总统制、半总统制、内阁制?台湾到底需要什么样的宪政框架?
◎ 叶耀元/美国加州大学美喜德分校政治学讲师

个把月前,国民党新科主席朱立伦在宣布参选国民党党主席的同时,提出要将台湾从半总统制改为「议会内阁制」的主张。 1 然而,对于内阁制是否能根本解决台湾内部的政党对立与恶斗,以及民意对行政机关的不满,则未多加琢磨。要了解内阁制能不能解决台湾的问题之前,总得先知道 内阁制与现行台湾体制是什么碗糕吧!废话不多说,笔者先说结论:一、内阁制并不会根本的改善台湾现有的政治与社会问题(政党恶斗+政府施政政策不 反映民意)。不过,若宪政体制与选举制度一起进行改变(由单一选区两票制〔并立制〕改为比例代表制或单一选区两票制〔联立制〕),则有可能根本的 解决现存的问题;二、问题的症结点并不在于台湾是半总统制或是内阁制;问题的重点是在于台湾偏好两大党的选举制度,以及其后续的影响。

本文将专注于介绍与比较总统制、半总统制、以及内阁制,在下一篇文章里,笔者会介绍各种选举制度,以及其背后的逻辑与意涵。请记住,这三种制度都 是民主国家才有的制度,在威权国家里面去做这类型的区分是没有意义的(例:有人说中国是半总统制国家)。

宪政体制讨论的前提与重点

在谈宪政制度与选举制度之前,笔者想先说清楚什么是民主。毕竟,民主的定义可以南辕北辙,就连中国也偶尔会宣称他们是「中国式的民主」;再者,笔 者以为任何民主制度的创制(如内阁制)都应服膺于在极大化民主的条件下来进行与推动。是此,主张改成内阁制必定是因为内阁制可以更深化台湾的民 主。根据当代民主大师Robert Dahl的说法,民主(或用他自己的语言-多元政体polyarchy)的核心价值在于竞争(contestation)与参与(inclusion)。 2 竞争,顾名思义,指的是候选人与政党透过选举来竞争职位。透过竞争,选民可以透过选票支持代表他们自身利益的候选人,并期望这些人在国会的殿堂为他们发 声。参与,指的是有多少人得以参与政治;最简单的体现方式就是有多少人拥有投票权,其他形式的政治参与,举凡抗议、罢工、或游行等也可视为参与政 治的手段。任何新的民主制度的推行,都应该是为了极大化竞争(contestation)与参与(inclusion)。简言之,就是如何去极大 化「代表」这件事(representation)。请各位看官记得这件事情。 3

总统制、半总统制、内阁制:这是什么碗糕?

各位大大,不要看到什么制什么制就感觉痔疮要发作了,请让笔者我用最简单的方式来把这些制制制说个一清二楚。无论乎总统制、半总统制、或是内阁 制,这些制度都是用来规范政治权力的运行方式,以及权力的相对关系。最知名的总统制国家是美国,南韩与拉丁美洲国家也都采用这一制度;半总统制则 多在东欧国家;而内阁制则大部分集中在西北欧民主国家以及日本。按照现行中华民国宪法,台湾属于半总统制国家,让我们先分析何为总统制,何为半总 统制,再用这些概念回去检视如果台湾的改变成内阁制,会变成什么状况,大家说好不好(不好我也要这样说)!

总统制的眉眉角角

总统制的核心定义为:该国的政府(行政首长=总统)不需要仰赖立法机关的多数同意才可以存在。简单来说,这就好比像是美国的总统为民选总统,美国 参议院与众议院并没有权力去规束总统的行政权,或要求他下台。 4 今天不管总统的支持率是9.2%或是0%,或是你家全家都想要她赶快下台,总统都拥有宪法所保障的行政权,并号令统领政府机关。在总统制的国家里面,行政 与立法权相互抗衡,彼此都拥有否决另一部门提案的权力。举例来说,美国总统与参众议院皆有法案的提案权,但任何一条法案在要生效之前,都必须经过 二分之一的参议院议员、二分之一众议院议员、以及美国总统的同意才始得生效。如果总统不同意国会的决定,参众议院可以透过三分之二的票数强迫总统 签属该法案使其生效。而正因为总统的存在不受议院的控制,所以自然总统的党派可完全与议院的多数党相左。拿现今的的美国当例子,美国总统欧巴马代 表民主党,但参众议院的多数党皆为共和党。但即便在这种「少数政府」(行政首长与立法机关的党派分立)的条件之下,总统仍然享有她被宪法赋予的行 政权,立法机关是没有权力剥夺此权力的。
01总统制

总统制图解(点选图片连结至相簿说明)

在总统制的国家里,总统的行政权可大可小。总统除了作为行政机关的首长之余,总统还拥有「行政命令」这项特殊能力。行政命令有两种,第一种行政命 令的能力较差,这种行政命令只能对于既有的法条进行再诠释并制定相对应的配套措施,但该配套措施不能违背既定的法律;美国的行政命令就属于这种类 型。 5 第二种行政命令的力量就相对来的大了,这种行政命令可以在未经立法机关的同意之前,总统就自行制定「具有法律效力」的行政命令。这种行政命令可以与既有的 法律相牴触,但总统仍可强行为之。部分拉丁美洲的民主国家(例:巴西与阿根廷)采用此类型的行政命令。

是此,在总统制的国家,总统一把抓住所有的行政权力,立法机关可与总统相抗衡。但在一些特定的总统制国家中,总统可以透过行政命令来规避立法机关 的监督,在这类型的总统制国家中,总统的权力要相对来说比其他总统制国家来的大许多。由于总统的行政权不受立法权的干涉,在大多数的总统制国家当 中,总统都享有完全的部会首长的人事任命权(例外:美国的部会首长须经参议院同意后才可上任) 。不难想像,在总统制的国家中,总统俨然是行政机关里面的小国王、大蟒蛇,可以在法律与宪法的界线内玩弄她所拥有的权力(好爽)。

至此为止,不知各位看官是否觉得这样的状况与台湾非常相似,非常熟悉。但总统制与半总统制之间最大的差异点,就在于总统制内的总统不仅是国家元 首,同时间是行政机关的最高负责人,但在半总统制内,行政机关的最高负责人是「内阁」(行政院长),且总统除了人事任命权之外,就再也没有其他的 行政权力。不过这看起来还是跟台湾很像啊?请记住,根据宪法,中华民国总统是没有行政权力的,但现在因为行政院长与各部会首长的任命并不需要被立 法院同意,所以行政院长某种程度表现得像总统在行政院的「代理人」,而不是一个独立的部会首长。 6 至于细部的讨论,就让我们慢慢看下去。

总统哪有一半的?

半总统制与总统制的差异,在于半总统制多了一个人来管理行政部门,那个人叫做行政院长(总理)。半总统制的定义为:该国的政府(行政首长=行政院 长)需要仰赖立法机关的多数同意才可以存在,而且国家元首(总统)是由民众所选出的。与总统制的总统不同之处,在于半总统制的总统理论上并没有行 政权,部分的半总统制国家的总统具备有行政人事任命权(例:台湾),或规定一些专属行政权,例如国防与外交由总统负责(例:法国)。简单来说,就 像台湾的现状一样,行政院长负责制定主导行政方针,总统只负责任命行政院长。但是在半总统制的规定下,行政院长或总理是可以被立法机关经由不信任 投票案给推翻下台(不信任投票案会在下面谈内阁制时再细部讨论),这就是为什么该国的政府需要仰赖立法机关的多数同意才可以存在。不过,因为不信 任投票案通过之后,行政院长可以在十日内解散国会进行立委全面改选,所以不信任投票案本身对于立委自身的任期稳定性是有伤害的。这也是为什么在台 湾我们不常看到不信任投票案的原因之一(另一个主因是国会多数大多为执政党。过去有三次不信任案投票,请参考维基百科)。

02法式半总统制

法式半总统制图解(点选图片连结至相簿说明)

03台式半总统制

台式半总统制图解(点选图片连结至相簿说明)

大部分的半总统制国家的权力结构都在总统制与内阁制之间摇摆。在半总统制的国家中,某些国家的总统是没有对行政首长的任命权,在这样的国家中,总 统的权力就相对弱化,也比较接近于内阁制;但在另一些国家中,总统是具备有对行政首长的任命权,这个时候总统的权力就相对地较为强大,因为总统实 质上掌握行政机关人事任命权,正所谓挟天子以令诸侯啊(误)。 「共治」(cohabitation)是半总统制的另一个特色。简单来说,当总统与立法机关的多数党来自于不同的政党之时,为了有利于政策的推动与政党之 间的沟通协商,总统会任命、或立法机关会推举反对党(国会多数党)人士作为行政首长。唐飞在前总统陈水扁任内就任行政院长就是这个道理。

但总结来说,台湾的半总统制其实是一种替死鬼制。今天任何政策的成功与失败,行政院长都要负所有的责任,总统只需要再换一个新的行政院长来收拾残 局就好。立法院也只能制衡行政院长,而这把火,基本上是不会烧到总统身上的。但这是不是代表行政院长的所作所为,皆为行政院长自己的意愿呢?这是 一个很大的问号,而且我们也很难想像台湾各种政策的决策,总统是完全没有参与的。 7 那如果总统其实有参与政策决策,或该政策其本质就是总统的行政方针,那为什么当民众不满现今的政府之时,总统总是没有办法被替换,也不会下台呢?这时候, 内阁制就可以登场救援了!

内阁制有那么了不起吗?

如果我们说总统制是一个行政权(男朋友)与立法权(女朋友)凶狠「对打」的状况,正所谓打是情骂是爱啊;那么内阁制就是行政权(男朋友)与立法权 (女朋友)可亲可爱「在一起」的表现。内阁制的核心定义为:该国的政府需要仰赖立法机关的多数同意才可以存在。让我们用一个很简单的例子来了解这 个系统怎么运作。假设台湾现在修宪转变成内阁制,你家左边的张三是民进党的大老,他决定要代表民进党来参选下一届的立法委员;与此同时,你家右边 的李四是国民党的大老,他也决定要代表国民党来参选下一届的立法委员。选举结果出炉了,张三跟李四都当选了,可是国民党占据了立法院的多数席次 (>50%),而李四正好是国民党在这次立法委员选举之中最资深,在党内最有份量的成员(或是他就是党主席),则在这个条件之下,李四就非 常有可能被国家元首(在内阁制的国家中,都会有一个没有实质政治权力的国家元首,如英国女王或是德国总统)任命为「formateur」,负责组 织政府。这个时候,李四必须要在这些「当选」的新科立法委员里面,挑选各个部会首长。因为国民党自身就是立法院的多数党,所以李四八成会启用国民 党自己的新科立委来组织政府。当各部会的首长都大多底定之后,李四就会成为该国的「总理」(行政院长)。在内阁制中,大部份状况都是由国会最大党 的党主席或选前的政党联盟的盟主来组阁。那张三到哪去了?张三与新科民进党立委则就变成了立院的「反对党」来与国民党及其组织的政府抗衡。
04内阁制

议会内阁制图解(点选图片连结至相簿说明)

好像哪里怪怪的齁,没有没有,其实一点都不奇怪。简言之,在内阁制的国家里面,行政与立法机关是一体的;某些立法委员具有多重的角色:国家总理也 同时间是一个立法委员,财政部长也同时间是一个立法委员,外交部长也同时间是一个立法委员……各部会首长皆为立法委员。所以在内阁制国家,并没有 行政立法权力分立的问题,只有执政党跟反对党之间的抗衡。那为什么政府需要仰赖立法机关的「多数同意」才可以存在?这就跟内阁制的核心价值──立 法责任(legislative responsibility)有关了。

立法责任的意思,是指政府必须要向立法机关(议会)负责;不过政府是你家(立法机关)自己开的,要怎么负责哩?这个时候就要靠哆拉A梦拿从四次元 口袋里拿出(配乐:灯灯灯灯)──不信任投票。不信任投票,顾名思义,指的是对政府不信任的投票(废话)。在内阁制国家,反对党可以在任何时候, 不需任何理据,对于政府提出不信任投票案,如果超过百分之五十的立法委员投下不信任票,则该政府须解散下台,由新政府替换;被不信任掉的政府(执 政党)也可以解散国会,进行全面性的立委改选。是此,执政党为了不要轻易地被不信任投票给抹煞掉,必须保有超过百分之五十的立委支持率,不管是因 为你自己的党本身具有超过百分之五十的席次,或是你跟其他政党联手组成联合政府,或是你跟某些政党达成私下的协定让他们在不信任投票中支持你。

想像一个情境,李四与国民党在这个新的内阁制国家中组成了一个政府,一开始李四与国民党保有不错的支持率,但是因为各种阿里不达的因素,使得国民 党的支持率显著下降,民怨四起,部分的国民党立委也觉得苗头不对了。这个时候张三作为民进党立院总召,积极拉拢这些国民党内的摇摆分子、与其他小 党的立法委员。在一个恰当的时机,民进党与其他反对党提出了对国民党的不信任案,投票结束后,反对党获超过一半的立法委员支持,国民党李四政府下 台。国民党政府不甘心就这样被张三整下台,决定解散国会进行全面改选。然而民众对于国民党的不满已久,所以在下次的立委选举,民进党获得多数民众 的支持,成为立院的多数党,顺理成章的组成新民进党政府。是此,内阁制似乎可以更贴近民意,更可以即时回应民众的不满与期望。 8

看起来,内阁制是乎是一个比现行半总统制要好得多的制度,毕竟总统不能像藏镜人一样,躲在行政院长后面,什么问题都给替死鬼背。在内阁制里面,行 政首长(总理或行政院长)将是该国权力最大的人物,他的行政绩效将直接被其他立法机关的委员们与人民检视,当人民不满该政府的政策与表现的时候, 反对党可以直接透过不信任投票替换这个不合民意的政府,听起来真是非常的棒。 9 但是有一件事我们还没有去讨论,那就是,这个系统适合台湾吗?

恶魔不是半总统制,恶魔是单一选区两票制

让我们回到刚刚讨论的张三与李四之上。张三作为民进党的代表,之所以他可以成功地运用不信任投票迫使国民党政府下台的主因,是在于他可以在立法院 内取得「超过百分之五十」的立委不信任票。请跟我重复三次(「超过百分之五十」,「超过百分之五十」,「超过百分之五十」),因为这很重要。在这 个假设的例子里面,国民党本身已经有超过百分之五十的立委席次,这代表着,民进党与其他在野党的席次全部加起来,是没有超过百分之五十的。请问各 位看官,虽然笔者刚刚说张三想办法拉拢国民党内的摇摆分子,但是这些摇摆分子真的会投票反对国民党吗?这就是问题的症结点了。

现行的单一选区两票制(并立制)会造成两党政治(至于为什么会导致两党政治,请待笔者在下回细谈)。当一个国家有两个大党的时候,大多数的选举结 果不是国民党、就是民进党占立委的多数席次。在一个政党具备有主宰选举结果的能力的国家里(透过政党的财务能力与意识型态的分歧),脱党投票似乎 是一个非常不理智的行为,因为党纪在后面很生气地看着你。所以,虽然我们可以理想化的想像某些国民党的摇摆份子会投下对国民党的不信任投票,但在 现实中,这样的可能性是非常低的。换言之,即便我们将政府从半总统制改变成内阁制,在现行的两党政治的条件之下,政府仍然是可以藐视民意,为所欲 为,而且我们也没有办法及时的替换掉这样的一个可恶又可恨的政府。

那要如何让我们的政府在内阁制的框架之下可以更有效的反映民意呢?现行的单一选区两票制是无法给你本质上改变的,你需要的是(再次招唤哆拉A梦 ──灯灯灯灯)──比例代表制或单一选区两票制(联立制)。至于这两种选举制度可以如何改变台湾的现状及解决问题呢?欲知详情,且待下回分晓。

议会内阁制的英文是parliamentarism,若直译的话应简称议会制,不过国内媒体似乎较常以内阁制来做简称。本文也使用读者们较熟悉的简称方 式。
Dahl, Robert. 1971. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, CT.: Yale University Press. 在Dahl的原文当中,inclusion有参与、包含、涵盖、获取平等政治权利的意思。
在政治学当中,对民主政治有一个最起码、最基本的程序定义:掌握国家行政权以及主要的立法机构,必须由人民直接或间接选举出来,必须存在多党竞争,以及由 公平的选举带来固定的政党轮替。讨论宪政体制要在民主的脉络下讨论才有意义,因为非民主国家通常是由独裁者说了算,不管宪政体制​​规定是什么都 没什么差。对于程序行民主深入的讨论,可参Cheibub, Jose Antonio, Jennifer Gandhi, and James Raymond Vreeland. 2010. “Democracy and Dictatorship Revisited.” Public Choice 143(1-2): 67-101或Przeworski, Adam, Michael M. Alvarez, Jose Antonio Cheibub, and Fernando Papaterra Limongi Neto. 2000. Democracy and Development: Political Institutions and Economic Performance, 1950-1990. New York: Cambridge University Press。
只有弹劾才可以在总统制国家中移除一个民选的总统。但在大多数的民主国家,弹劾的充要条件皆为「犯罪」;也就是说,只有犯了法的总统才可以被弹劾,民众与 立法机关是没有权力去弹劾一个「不受欢迎」的总统的。
2014年11月,美国总统欧巴马用行政命令大幅放宽新移民、无身份移民申请居留的条件,约有五百万人受惠。这个政策之所以可以这样子推出,主要是因为现 行的移民法条其实很松散(abstract),有写跟没写差不多,而且如果要把这些政策弄成法案(bill)送去参众议院,一定会被国会多数党共 和党给否决;所以就干脆用行政命令先闯关,毕竟跟现行法令没有冲突。而且此行政命令对拉丁美裔选民的投票行为有显著的影响,共和党也不敢轻举妄 动。
我国宪法第53条:「行政院为国家最高行政机关。」依此规定,行政院长理应是最高行政首长,且掌握行政权。
除了人事权外,台湾还有一个特别的设计叫做国安会。总统得召开国安会议讨论「国家安全大政方针」,行政院长是国安会议的当然成员。 「国家安全大政方针」这个名字很威吧!可以让总统指挥包山包海的事情,这完全就是一种「越俎代庖」的表现。
在遇到一些重大政策而民众有所质疑的时候,某些内阁制规定总理也可以提前主动将政府及国会解散重选,另一些内阁制的政府可以提出「信任投票」来与重大争议 性政策绑在一起,试图闯关(但一旦信任投票没有取得国会多数的支持,则该政府就得立马下台,一般都会伴随着国会解散重选),透过重选,由民意来决 定该政策(或者当反对党太弱的时候,重选也有可能会增加执政党的席次)。例如,日本在2014年11月进行大选,比原定时间提前两年,安倍首相欲 借此推动不得人心的消费税增税计划,而选举结果也对其执政联盟有利。
内阁制还有一个让行政首长下台的方式,那就是执政党自己内部选举,把党主席给换掉。前英国首相柴契尔就是这样子下台的,最近澳洲有几任政府更替也是这种方 式:执政党内部对党主席不满。不过,这比较属于宪政惯例的讨论,而且这类型的倒阁方式通常不会伴随着解散国会以及立委改选,既有的执政党会由现任 立委当中选取阁员,组织新政府与新内阁。

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